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房地产纠纷
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土地一级开发纠纷二

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详细介绍

1、基本案情:原告(被上诉人)赵某甲诉称:包产到户时,原告一家共七口人分得承包地,承包人口为赵某己(已故)、陈某某、赵某乙、赵某丙、赵某丁、赵某戊、赵某甲。原织金县顺达市政投资有限责任公司与第三人赵某乙以赵某丙的名义签订的编号为29133号《金南路房屋拆迁安置协议》涉及的是原告家庭户承包地中的烟登坡地块,烟登坡地块划到了原告的名下。父亲赵某己去世后,赵某乙于2007年召集家庭成员对承包地在内的财产进行分割,再一次明确涉案协议拆迁的地块承包经营权属于原告所有,烟登坡地块分给原告的事实在村里众所周知,且在原告诉赵某乙、赵某丙、陈某某承包地补偿分配纠纷一案审判过程中赵某乙、赵某丙、陈某某也承认编号为29133的《金南路房屋拆迁安置协议》所涉及的烟登坡地块是原告承包地的事实。因修建金南路及安置房,需征收原告名下烟登坡承包地,赵某乙在没有得到原告授权委托的情况下,擅自以赵某丙、陈某某的名义与原织金县顺达市政投资有限责任公司签订了安置协议,侵犯了原告的合法权益,剥夺了原告应当得到补偿的权利。原告遂向织金县人民法院提起承包地补偿分配纠纷之诉,织金县人民法院经审理后认为本案应当以确认合同无效纠纷起诉才好判决,建议原告撤诉,原告遂撤诉后于2018年9月3日提起确认合同无效之诉,2018年9月11日,织金县人民法院以该案属行政诉讼受案范围为由驳回起诉。之后,原告于2018年9月28日向黔西县人民法院起诉,黔西县人民法院告知该案应当向毕节市中级人民法院起诉,原告向毕节市中级人民法院起诉后,毕节市中级人民法院告知原告该案是民事案件,应向织金县人民法院起诉,故原告只好于2018年10月20日再次向织金县人民法院提起诉讼,织金县人民法院于2018年11月30日再次以该案属于织金县人民政府委托行为,属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉,并复印了一份毕节市中级人民法院上诉的同类型案件。原告遂诉至毕节市中级人民法院,请求判决:撤销织金县人民政府委托原织金县顺达市政投资有限责任公司与第三人赵某乙以赵某丙的名义签订的编号为29133号《金南路房屋拆迁安置协议》。

贵阳律师

被告(被上诉人)织金县人民政府辩称:1、原告已非织金县金西社区集体经济组织成员,亦非赵某丙一户家庭成员,其原告主体不适格。2、原告的起诉已超过法定起诉期限。3、赵某丙与织金县城市建设投资(集团)有限公司签订的29133号《金南路房屋拆迁安置协议》合法有效,应受法律保护。综上,请求人民法院驳回原告的起诉或全部诉讼请求。

2、法院经审理查明:原告(被上诉人)赵某甲系织金县双堰街道办事处太平社区沙滩组村民,一审第三人(上诉人)赵某乙、赵某丙系赵某甲兄弟。1980年轮土地承包到户时,赵某甲家庭成员以赵某甲之父赵某己为户主承包了包含地块名为“烟登坡”在内的土地。之后,赵某甲家庭成员内部对承包地进行分配,将“烟登坡”的土地分配给赵某甲承包管理。2015年4月15日,原织金县顺达市政投资有限责任公司(甲方)与赵某丙(乙方)签订编号为29133号《金南路房屋拆迁安置协议》,协议所涉被拆迁的土地为“烟登坡”地块,实际签约人为赵某乙。2015年5月14日,赵某甲在得知被诉房屋拆迁安置协议后,向原织金县顺达市政投资有限责任公司出具《郑重声明》,声明该公司与赵某丙签订的房屋拆迁安置协议所涉土地属于赵某甲个人管理使用,该协议不具备法律效力。2018年4月17日,赵某甲以赵某乙、赵某丙、陈某某为被告向织金县人民法院提起物权保护纠纷之诉,于2018年8月4日向织金县人民法院申请撤回起诉,织金县人民法院于2018年8月6日作出(2018)黔0524民初1760号民事裁定,准许赵某甲撤回起诉。在该案庭审过程中,赵某乙、赵某丙、陈某某均认可“烟登坡”承包地已经家庭内部分配至赵某甲名下。2018年9月1日、9月11日赵某甲分别提起确认合同无效之诉,织金县人民法院分别作出(2018)黔0524民初3982号、(2018)黔0524民初4651号民事裁定,以该案不属于民事诉讼范围为由裁定驳回起诉。涉案土地现已被织金县人民政府占用,正在施工中。

2019年3月5日,赵某甲向人民法院提起行政诉讼,请求:撤销织金县人民政府委托原织金县顺达市政投资有限责任公司与赵某乙以赵某丙的名义签订的编号为29133号《金南路房屋拆迁安置协议》。

赵某甲曾以“周某”的身份外嫁到安徽省,现已返回织金居住。赵某甲户籍所在地为贵州省织金县双堰街道办事处太平社区沙滩组。

3、裁判结果 贵州省毕节市中级人民法院于2019年8月26日作出的(2019)黔05行初49号行政判决:撤销织金县人民政府委托原顺达市政投资有限责任公司与赵某乙以赵某丙的名义签订的29133号《金南路房屋拆迁安置协议》。

赵某乙、赵某丙不服一审判决,提起上诉。贵州省人民法院于2020年3月23日作出(2019)黔行终1803号行政判决:驳回上诉,维持原判。

法院认为 :法院生效判决认为:关于赵某甲是否具有诉讼主体资格的问题。涉案土地“烟登坡”系轮承包时赵顺德户家庭承包地,赵某甲系家庭成员之一,在织金县人民法院(2018)黔0524民初1760号案件庭审中,赵某乙、赵某丙、陈某某均认可“烟登坡”承包地经家庭内部分配至赵某甲名下,赵某甲与涉案土地“烟登坡”有利害关系。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条及《中华人民共和国农村土地承包法》第六条、第三十一条规定的精神,结婚出嫁并非已婚妇女丧失其原先所在农村集体经济组织成员资格的法定条件。基于充分保障妇女合法权益,实行男女平等的基本国策,在赵某甲外嫁外地并未分配到土地承包经营权的情形下,其在娘家因家庭内部分配获得的承包经营权不应被剥夺。根据《更高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第三项之规定,赵某甲具有本案原告主体资格。

关于被诉协议是否应予撤销以及是否适用除斥期间的问题。职权之所在,即责任之所在,织金县人民政府作为集体土地征收与补偿工作的法定行政主体,有权代表组织实施土地征收,也负有对被征收土地性质、区位、面积、权属等情况组织调查核实,以确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。本案中,涉案土地已经家庭内部分配至赵某甲名下,且赵某甲户籍仍在织金县双堰街道办事处太平社区沙滩组,织金县人民政府未能提供证据证明其已查明涉案土地权属情况下即签订被诉协议,主要证据不足,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条项之规定,被诉协议应予撤销。另,行政协议既有合同性的一面,又有行政性的一面,应具体根据争议的性质来确定起诉期限、诉讼时效、除斥期间规则的适用。本案系适用《中华人民共和国行政诉讼法》作出行政行为主要证据不足予以撤销的规定,未适用《中华人民共和国合同法》第五十四条撤销条款,故不适用《中华人民共和国合同法》第五十五条项有关除斥期间之规定,上诉人认为本案超过除斥期间之理由,本院不予采纳。

关于上诉人提出被诉协议签订于2015年5月1日以前,不属于行政协议,不应当纳入行政诉讼受案范围的问题。本院认为,一般而言,对于2015年5月1日之前签订的行政协议,按照当时的法律法规处理。但对于2015年5月1日前形成的土地、房屋行政补偿协议,由于征收补偿协议一般是行政机关履行补偿法定职责的方式,应当属于行政行为。且被诉协议经过贵州省织金县人民法院(2018)黔0524民初3982号、4651号民事裁定均认为“不属于人民法院受理民事诉讼的范围”,参照《更高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律法规问题的座谈会议纪要>的通知》中“在存在新旧法律衔接问题的情况下,人民法院审查行政行为的合法性,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定,但下列情形除外:……(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的;……”之规定的精神,为充分保护当事人诉权,应予以受理。

4、律师分析:

行政协议是否可以适用行政诉讼法第七十条之规定

《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的”,《更高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称行政协议司法解释)第十四条规定:“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销,人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的,可以依法判决撤销该协议。”在行政协议司法解释中并未明确行政协议是否可以适用行政诉讼法第七十条之规定。因此,在司法实践中对于行政协议违法是否可以直接适用行政诉讼法予以撤销存在不同认识。

行政协议可撤销事由援用民事法律规范规则:

根据行政协议司法解释第十四条规定,行政协议的可撤销事由包括胁迫、欺诈、重大误解与显失公平等,分别对应我国民事法律规范中《中华人民共和国民法总则》(以下简称民法总则)百五十条、一百四十八条、一百四十七与一百五十一条,该条即属于民事合同有关撤销条款在行政协议撤销中的适用,《中华人民共和国合同法》(以下简称合同法)第五十四条[8]规定的可撤销合同亦与其相对应。

1.行政协议可撤销之事由——重大误解

民法总则百四十七条规定,基于重大误解实施的民事法律行为,行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。《更高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第七十一条规定,行为人对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量、规格和数量等的错误认识,使行为后果与自己的意思相悖,并造成较大损失的,均可以认定为重大误解。

2.行政协议可撤之事由——意思表示不自由

在私法自治的原则下,行为人作出行为的意思表示应当是自由的,但是在其意志的形成与表达过程中,行为人可能受到来自他人的不当干扰,出现作出的意思表示并非自由作出的情形,具体包括受欺诈、受胁迫及乘人之危、显失公平等。

(1)受欺诈之行为

对于受相对人欺诈的法律行为,我国民法总则百四十八条规定,一方以欺诈手段,使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为,受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。该条与《中华人民共和国民法通则》(以下简称民法通则)第五十八条[9]款第三项、以及合同法第五十四条第二款皆称“违背真实意思”,《更高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第六十八条对于受欺诈也称作为“错误意思表示”,而民法总则并未将意思表示自由作为民事法律行为有效的必要条件,而仅将之作为表意不真实的瑕疵之一,因此,并非所有的表意不自由均足以影响民事法律行为效力,只有当表意不自由致使意思表示不真实时,才存在撤销民事法律行为的可能,如果表意不自由并未导致表意不真实,则该意思表示不能撤销或者归于无效。

对于当事人以外的第三人实施欺诈的行为,民法总则百四十九条作出了规定,第三人实施欺诈行为,使一方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为,对方知道或者应当知道该欺诈行为的,受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。和受相对人欺诈一样,受第三人欺诈亦构成行为人意思表示不自由的情形,行为人因受欺诈而为的与自己真实意思相违背的民事法律行为亦可被撤销,不过二者获得撤销的条件不同——须在对方知道或应当知道第三人欺诈行为的情况下,受欺诈方才有权请求人民法院或仲裁机构予以撤销。当第三人实施欺诈行为,行为人因之实施了违背自己真实意思的民事法律行为,此时关于该民事法律行为效力的规定涉及两方利益的博弈和两种价值的平衡,即行为人利益和相对人利益之间的博弈,以及意思自治和交易安全之间的平衡。

(2)受非法胁迫之行为

民法总则百五十条规定,一方或者第三人以胁迫手段,使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为,受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。受胁迫和民法总则百四十九条的受欺诈一样,均属行为人表意不自由,但胁迫行为的违法性较欺诈更为严重,对于表意人而言,受到欺诈后作出的表意系自我判断有误,而在受胁迫后作出的表意系不得不作出的意思表示。

(3)乘人之危、显失公平之行为

我国民法总则百五十一条规定,一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形,致使民事法律行为成立时显失公平的,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。要构成该条所规定的因乘人之危导致显失公平的民事法律行为,须具备四个要件,一是须有一方当事人利用对方当事人危困或者具有弱势的行为;二是须利用方当事人属故意牟取不当利益;三是民事法律行为之作出时利用危困或弱势之行为的结果;四是该民事法律行为于成立之时显失公平。民法总则实施后,已经代替了民法通则第五十八条款第三项关于乘人之危的规定和第五十九条款第二项关于显示公平的规定、以及合同法第五十四条款第二项、第二款的规定。

一般违法行政协议是否可撤销,即行政协议是否可适用行政行为撤销之规则:

自2015年5月1日行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围以来,并没有特别的有关行政协议可撤销条款的规定,行政协议司法解释第十四条规定了原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销,人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的,可以依法判决撤销该协议。此条规定未涉及有关行政协议一般违法是否可撤销。那么,对于一般违法的行政协议我国法上是否也同德国法一样未设定可撤销制度?换言之,一般违法行政协议可否如同行政行为一般违法一样适用行政诉讼法第七十条的规定予以撤销?

从行政协议的合意性面向观察,不设定行政协议一般违法可撤销制度,主要是基于行政协议之缔结系基于当事人双方之合意,因此对于行政协议效力的消灭也应当经过双方当事人协商一致。从行政协议的公法面向来看,由于受到依法行政原则的约束以及信赖保护原则的约束,对于行政协议的撤销必然受到限制,特别是对于受益性的行政协议更是如此。

那么,对于一般违法行政协议是否可以诉请撤销,涉及到对协议严守原则与存续力的理解。

首先,对于协议严守原则的理解。是否可以认为协议严守原则就是当协议一旦缔结就应当无条件遵守?这实际牵涉到协议或者说合同这一概念是否可以独立于法秩序。协议之所以有拘束力,并非因为协议本身具有的拘束力,而是因为法秩序可以权威、机器为后盾为协议存续提供保护,对协议不履行后果、撤销变更等问题作出具体设定。

其次,对于行政协议是否可适用行政行为撤销之规则,最关键的问题在于是否应当赋予行政协议以类似于行政行为的存续力。既然行政协议与私法合同区分的关键在于其具有的行政性属性,除了应当注意到行政协议中公民与私人一方在缔约地位上的不对等,还应当考虑或赋予行政协议以类似行政行为的存续力,在违法行政协议的撤销制度上寻求依法行政原则与法的安定性之间的平衡。

故,在行政协议之撤销制度上,司法实践中,以行政行为为参照,为一般违法之行政协议设定撤销制度,又兼顾其合意性准用民事法律规范。但也不可避免带来法律适用的杂糅。结合本案,在法律适用上,被诉行政协议之撤销优先适用了行政法上行政行为撤销之规则。优先适用行政法律规范的目的在于审查行政机关的行政行为是否遵循了合法的要求。上诉人赵某乙、赵某丙主张本案撤销之诉已过除斥期间,而除斥期间是法律规定的某种民事权利有效存续的期间,权利人在此期间内不行使相应的民事权利,则在该法定期间届满时导致该民事权利的消灭。本案系适用行政诉讼法作出行政行为主要证据不足予以撤销,主要从行政法的角度审查行政协议合法性问题,未适用民事法律规范关于合同撤销的相关规定,未涉及对当事人民事权利的判断,自然不适用除斥期间的规定。当然,与单纯民事行为行使为追求个体利益目的不同,行政协议是行政机关为实现公共利益行使行政管理职能,订立的行政法权利义务内容的协议。基于协议严守原则和行政行为存续力,司法审查中不宜动辄将双方经磋商达成合意的行政协议予以撤销,否则阻碍行政协议功能的发挥,亦背离于协议订立目的的实现。行政协议之撤销司法审查中应当考虑行政机关的违法程度、撤销事由是否可以得到补正以及部分撤销的可能性,综合衡量依法行政与公共利益、信赖利益保护的平衡。